Las reglas electorales rara vez ocupan el centro de la conversación pública, hasta que fallan. Entonces descubrimos, tarde y mal, que el destino de una candidatura, la validez de un resultado o la credibilidad del árbitro dependían de un artículo ambiguo, de una interpretación conveniente o de una laguna que nadie quiso llenar a tiempo. Bolivia ha vivido esa experiencia con una frecuencia que debería avergonzarnos. Por eso no es un dato menor lo que viene ocurriendo en estas semanas. El pasado 6 de octubre tuvo lugar en La Paz, convocado por el Tribunal Electoral Departamental, el encuentro “Rumbo a la Reforma Electoral”, que reunió a organizaciones sociales, partidos, universidades y gremios. Es una réplica de la que el Órgano Electoral inauguró en Tiquipaya a comienzos de septiembre y forma parte de los nueve talleres departamentales que el Tribunal Supremo Electoral calendarizó hasta noviembre. Estamos, pues, ante una oportunidad que no admite medias tintas.
Las conclusiones de Tiquipaya apuntan a fortalecer la representación política, la democracia interna de las organizaciones, la administración y la justicia electoral, la integridad del padrón, la incorporación de tecnología y la eficiencia de la gestión. Es una agenda correcta y ambiciosa, pero basta leerla con atención para advertir que cada uno de esos ejes atraviesa, a la vez, las tres leyes en revisión. De ahí que convenga detenerse en la pregunta de método, que condiciona todas las demás: ¿reformamos tres leyes por separado o construimos un solo cuerpo normativo? Quienes me han leído conocen mi respuesta. La he planteado insistentemente y hoy la reitero con más razones y mejores fundamentos: Bolivia necesita un Código de la Democracia.
Empecemos por el origen del problema. Las leyes 018 y 026 se promulgaron en junio de 2010, con apenas dos semanas de diferencia, como parte del paquete de desarrollo constitucional; la 1096 llegó en 2018, con otro legislador, otro contexto y otra lógica. El resultado es un edificio de tres pisos levantados en épocas distintas, con escaleras que no se encuentran: definiciones que se repiten con matices, plazos que no coinciden, competencias que se superponen y vacíos que cada actor interpreta a su conveniencia. Con ese material, las controversias electorales no se resuelven donde deberían sino donde alguien encuentra la rendija.
Cuando la norma está partida en tres, la política se muda de las urnas a los juzgados.
La teoría comparada ofrece buenos argumentos para desconfiar de ese modelo. Giovanni Sartori (1994) advirtió que el sistema electoral es el instrumento más fácilmente manipulable de la ingeniería política, lo que obliga a diseñarlo, y a regularlo, con pulso de relojero. Dieter Nohlen (2003), tantas veces citado y pocas veces leído hasta el final, insiste en que ninguna institución electoral funciona aislada: sus efectos dependen del contexto y de las reglas con las que interactúa. Pippa Norris (2014), por su parte, ha mostrado que la integridad de una elección no se juega solo el día de la votación sino a lo largo de todo el ciclo, que ella desagrega en once etapas, desde la ley hasta las autoridades que la aplican. Una norma partida en tres es, por definición, una norma que se lee a pedazos.
Hay un segundo terreno donde la fragmentación cobra su factura: el de las organizaciones políticas. Ingrid van Biezen (2004) ha documentado cómo los partidos contemporáneos pasaron de ser asociaciones privadas a entidades sometidas al derecho público, con registro, financiamiento y controles que ya no pueden pensarse al margen del régimen electoral. Scott Mainwaring y Timothy Scully (1995) hicieron de la institucionalización de los sistemas de partidos la variable decisiva de la consolidación democrática latinoamericana, y la crisis de representación en los Andes (Mainwaring, Bejarano y Pizarro, 2006), con Bolivia a la cabeza, se encargó de darles la razón. Nuestra Constitución encomienda al Órgano Electoral regular y fiscalizar la elección de dirigentes y candidatos de las organizaciones políticas, pero esa tarea transcurre entre dos leyes que no se hablan. ¿Cómo exigir democracia interna, paridad y alternancia, financiamiento transparente y respuestas serias al transfuguismo con reglas dispersas en cuerpos distintos?
La experiencia comparada confirma que integrar es posible. Costa Rica consolidó su normativa en el Código Electoral de 2009, y su Tribunal Supremo de Elecciones, con rango de poder del Estado, es referencia de estabilidad en la región. Ecuador aprobó ese mismo año su propio Código de la Democracia, que reúne en un solo texto lo electoral y lo partidario. No es un modelo para copiar sin beneficio de inventario, porque Ecuador lo ha reformado una y otra vez según soplaba el viento político, y justamente por eso enseña, de paso, lo que no hay que hacer.
¿Qué debería contener un Código de la Democracia boliviano? Al menos cinco bloques, bajo una misma lógica.
Primero, una parte general de principios con la preclusión de las etapas del proceso, la seguridad jurídica y la unidad de materia como columnas, de modo que nadie pueda ser inhabilitado a pocos días de una votación por un tecnicismo.
Segundo, un Órgano Electoral que separe con nitidez la función jurisdiccional, exclusiva y excluyente, de la función administrativa y logística de organizar elecciones. Mozaffar y Schedler (2002) distinguen en la gobernanza electoral entre hacer las reglas, aplicarlas y juzgar su aplicación, y el propio presidente del TSE ha reconocido que, a diferencia de otros países, en Bolivia el Órgano concentra jurisdicción y organización. A ello se suman presupuesto propio y carrera electoral.
Tercero, un régimen de organizaciones políticas con barreras de entrada y salida exigentes, financiamiento público equitativo, democracia interna verificable y sanciones que dejen de ser letra muerta.
Cuarto, un régimen electoral actualizado: padrón, candidaturas, campaña en redes digitales, encuestas y debates, tecnología en el escrutinio y reglas claras para la elección de autoridades locales, incluida la segunda vuelta en alcaldías.
Quinto, un contencioso electoral sumarísimo y definitivo, con plazos muy breves y blindaje frente a amparos y cautelares que paralicen el calendario, en la línea del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral de la Comisión de Venecia (2002), que exige a un tiempo tutela efectiva, celeridad y firmeza.
Cabe responder a dos objeciones. La primera sostiene que un código único sería más rígido y difícil de actualizar. Es lo contrario: la rigidez de hoy proviene de normas que se contradicen, y un texto ordenado se corrige con precisión quirúrgica. La segunda teme que abrir todo el paquete normativo sea una invitación a reformas oportunistas. El riesgo es real y se conjura con blindajes: informe técnico previo del Órgano Electoral, la participación ciudadana que manda el artículo 241 de la Constitución y la regla de estabilidad que recomienda la propia Comisión de Venecia, según la cual los elementos fundamentales de la ley electoral no deberían modificarse en el año previo a una elección.
Queda por decir quién y cuándo. Un código es una ley y su autora legítima es la Asamblea Legislativa Plurinacional, como ha sostenido con acierto Carlos Bellott (2026), con el Órgano Electoral como aportante técnico, porque nadie conoce mejor las grietas del sistema, y con las universidades, las organizaciones políticas y la sociedad civil en la mesa. En cuanto al tiempo, la ventana es breve. Con el nuevo padrón en preparación y sin comicios nacionales a la vista, el país puede legislar sin el calendario encima. Las reformas aprobadas con las elecciones a la vuelta de la esquina nacen bajo sospecha, y esta no debería ser una de ellas.
Un Código de la Democracia no resolverá por sí solo los males de nuestra política: no fabrica partidos con vida orgánica ni jueces sin ambiciones. Pero sin él, ninguna de esas tareas tiene dónde apoyarse. Tres leyes sueltas producen tres lecturas posibles; un código produce una sola regla de juego, clara y conocida de antemano. Y en democracia esa es la primera garantía de que gane quien deba ganar y de que pierda, sin escándalo, quien deba perder.
